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构建我国“第五疆域”现代治理体系
发布时间:2016-12-29 15:04  来源:环球视野  作者:刘权闫晓丽

         网络空间治理是由政府、企业等多元主体实施的规范网络空间使用和发展的活动和过程。与互联网管理“自上而下”的形式不同,网络空间治理参与主体多元化,治理过程强调上下互动、彼此合作和相互协商,政府的角色和功能从直接命令、监控转向聚合和整合多种资源,并促进利益相关者之间的合作、分享、协调和冲突解决。

近年来,针对网络基础设施和关键资源管理、网络信息内容治理、网络安全威胁治理、网络行为主体权益保护等四类问题,我国网络空间治理取得了初步成效。但当前我国网络空间存在着四大突出矛盾:一是网络空间发展与国家安全之间的矛盾;二是信息自由流动需求与社会稳定之间的矛盾;三是互联网新技术新业务变革需求与现有制度之间的矛盾;四是大数据资源开发利用与公民隐私权保护之间的矛盾。

这要求我国尽快破解网络空间治理体制、机制和法律等方面的问题,构建国家网络空间治理体系,维护网络空间安全、国家主权和利益。

治理体系尚未建立

一是网络空间治理统筹考虑和总体部署不足。

从体制层面看,高级别网络空间领导机构——网信办刚成立不久,其办事机构的职责尚未确定,在统揽党政军网络空间各项工作,以及协调发改、科技、公安、财政、保密、密码等相关职能部门政策制定等方面,存在资源、工具和手段较少的突出问题,未完全发挥统领作用。

从战略层面看,我国网络空间发展与安全的国家战略尚未出台,没有明确界定我国在网络空间的核心利益,对网络空间要维护哪些核心利益,维护这些核心利益的思路、路径和手段等也不够清晰,对整个治理体系的构建缺乏战略层面的引导和部署。

从政策层面看,除了在网络不良信息治理、网络文化建设、网络安全保障等方面有些政策外,我国尚未形成有利于网络空间治理的政策体系,缺乏与战略相配套的具体规划、推进路线、相关标准。

二是各主体共同参与治理的机制尚未形成。

当前,我国网络空间治理以政府部门的行政监管为主,各主体共同参与的治理机制尚未形成。
一者政府部门的管理权限存在一定交叉,不仅造成了政出多门、决策分散,且容易出现“越位”、“错位”等现象;二者企业和行业组织的作用发挥不足。例如,在网络安全威胁治理方面,相当多的企业在网络安全方面投入不足,因防护措施不力招致的网络攻击和用户隐私泄露不在少数;三者网络用户的意识和参与治理的积极性不高。例如,相当一部分网民的网络安全意识比较淡薄,相当数量的个人计算机被恶意挟持进而充当网络攻击的工具,给各种病毒、蠕虫、木马和僵尸网络程序的传播创造了条件,造成用户敏感数据丢失等后果。

三是网络空间治理的法律法规不完善

缺乏立法总体规划。虽然我国出台了一些网络法律法规,但是对网络空间需要哪些立法、立法的方向和重点等还没有统筹考虑,在一些方面存在法律短板、现有法律法规协调性差等问题。

一些领域存在立法空白,立法滞后。例如,关于国家网络对抗背景下关键信息基础设施如何保护、信息数据是否可以跨境流动、在线数据产品如何保护、大数据时代如何保护网络隐私、云计算网络安全风险防范等,缺乏相关立法。

现有网络治理法律法规不够完善。例如,在打击网络犯罪方面,现有法律对网络犯罪的量刑较轻,不足以遏制日益猖獗的网络犯罪活动。

四是针对一些重大问题的治理机制尚不健全。

尚未建立有效的网络信息内容治理机制。如在新兴媒体管理方面,我国尚未制定相关规范,尤其对国外社交媒体服务器及相关数据库的存放地、查看权,不良信息的监控等还没有相关的管理规定,难以对社交网络采取具体管理措施。

尚未建立有效的基础信息网络和重要信息系统安全防护机制。当前我国针对网络安全问题采取的方法主要是“堵漏洞、作高墙、防外攻”等老三样,不是从发生不安全问题的根源入手,而是从外围进行封堵,造成对网络安全威胁防不胜防。

尚未建立网络犯罪和反恐治理的技术手段和专业力量。

尚未建立对数据的产生、收集、传输、存储、分析和使用全程实施监管的机制

五是在国际网络空间治理中参与不足、发力不够。

对互联网基础资源的掌控力弱。全球IP地址资源的分配和使用、互联网的根区文件和文件系统一直处于美国政府的单独掌控之下。目前IGF等国际组织及其他主权国家正在推动ICANN管理权改革,我国还没有明确的代表中国利益的诉求和解决方案。

借助互联网推介我国形象和文化输出不足。我国未能充分利用网络平台展示和传播中国文化和价值观,虽然已形成一批国内具有较强影响力的网络平台,但仍缺乏世界知名的新闻、商业、教育等网站品牌,缺少向世界各国传达国内事务、弘扬民族精神、展示国家形象的有效渠道。

在网络技术标准、网络空间国际规则等全球全网决策和规则制定方面尚未掌握话语权,处在“运动员”而不是“裁判员”的角色。

打击网络犯罪的国际合作需加强。我国与境外的司法协助和引渡制度还很不健全,在打击网络犯罪方面的合作还停留在较窄的范围内。

体系构建的思路与目标

下一步,应围绕国家治理体系和治理能力现代化,聚焦网络空间发展和使用中的关键问题,力争用3~5年时间,构建良性运行的国家网络空间治理体系,形成国家对网络基础设施管辖和控制能力、网络舆情驾驭和网络文化传播能力、网络安全主动防御能力、网络空间国际影响能力,逐步实现从“外在管网”向“内在治网”的转变。

其一,提升网络基础设施和关键资源治理水平。

加快网络基础设施建设。深入实施宽带中国战略,推动公众移动、有线、无线宽带入网规模及IPV6升级改造和平滑过渡,促进基础信息网络向下一代互联网升级。加强网间互联互通能力建设。研究制定进一步促进网间互联互通的政策和监管措施,统筹兼顾国家、用户和运营商等多方面因素,鼓励和推动运营商优化网间互联结算。争取尽快在国内设立根域名服务器,鼓励业界机构设立根服务器的镜像。规范境外域名注册管理机构在华开展业务。完善IP地址基础管理方式和手段。

其二,构建现代网络文化传播体系。

加强网络文化传播载体建设。调整和完善媒体布局和结构,重点建设一批具有公信力和国际传播能力的新闻网站及媒体,形成几家拥有强大实力和传播公信力影响力的新型媒体集团。推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面深度融合,打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体。

其三,建设网络安全威胁防御体系。

加快关键信息基础设施安全保障体系建设。制定关键信息基础设施保护法律法规,明确关键基础设施定义和保护范围,明确统筹协调机构及行业责任部门的保护职责。建设国家级的网络安全威胁感知和预警体系。打造军民一体的国家网络空间态势感知平台,实现对基础信息网络安全状况的实时监测、全局感 知、精确预警和准确溯源,提升对大规模网络攻击威胁的发现能力。构建自主安全的信息技术产业体系,加大网络犯罪和网络恐怖主义打击力度。

其四,强化网络主体的权益保护。

加强网络个人信息保护,加大网络知识产权保护力度。强化国家秘密等敏感信息保护。完善国家秘密等敏感信息法律保护制度。加强敏感信息跨境流动等方面的监管,对来自于外国的数据入境和国内的数据出境进行双向实时监控,严控关系到国家安全、企业经营和公民隐私的数据非法出境。

其五,推动建立符合我国利益的国际规则和秩序

充分利用美国移交ICANN管理权等有利时机,加快研究提出既符合时代潮流又能切实维护我国网络空间利益的互联网治理模式和方案,最大范围地与多国携手,共同推动互联网域名、IP地址等关键资源合理分配和管理,推动革新朝着“集中管理”互联网关键资源的方向发展,力求打破美国对互联网关键资源的垄断,促进全球互联网的均衡发展。
积极参与和引导国际条约制定工作,包括信息依法流动、互联网跨境服务贸易、知识产权、个人信息保护、打击网络犯罪等方面,提升我国在国际上的话语权和影响力。鼓励互联网等企业主导或积极参与国际标准制定,推动具有自主知识产权标准成为国际标准。

其六,规范互联网新业务的发展。

鼓励互联网业务创新。对新应用新业态实施“放水养鱼”政策,切实转变观念,以适度包容的态度鼓励互联网在经济社会各领域的产品创新、技术创新、服务创新、模式创新和管理创新,积极支持生产性、民生性互联网应用创新服务。加大财税支持力度,营造有利于互联网创新的环境。建设统一的政府数据开放平台,在整合现有资源的基础上,逐步开放非涉密的政府数据。

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