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加强制度建设 推动PPP模式健康发展
发布时间:2016-06-20 14:16  来源:未知  作者:工业经济研究所

 国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》,将PPP模式作为规范地方政府举债融资的重要机制,倡导推广政府与社会资本合作的模式,在供水、供气、垃圾处理等公益性项目中引进社会资本。然而,目前国内的PPP模式推进中存在不少问题,比如,项目签约和开工情况不理想,风险和收益机制设计不合理,进而导致政府承担的风险过高,甚至有“伪PPP”项目变相发债融资。认真研究并解决这些问题,对“十三五”期间化解地方债和推动公共产品供给侧改革意义重大。

PPP模式推进中存在的问题
PPP项目推介规模扩张快,签约和开工率都偏低。财政部PPP中心的统计表明,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP推介项目,总投资约8.3万亿元。其中,国家发改委和财政部推介或示范的项目接近2800个,总金额约5万亿元。此外,各地还存在着大量未经财政部示范或国家发改委推介的项目,总规模超过3万亿元。虽然PPP项目推介规模快速扩张,但项目落地情况不容乐观。在签约方面,据民生证券调查,截至2015年底,PPP项目签约总金额约1.8万亿元。据此测算,全国PPP项目签约率仅两成左右。在开工方面,财政部PPP中心的数据显示,截至2月末,全国PPP实际开工项目351个,仅占总数的5%。PPP项目签约率和开工率呈现双低状态,部分原因是社会资本参与公共产品建设的经验相对不足,每个PPP项目都需经过大量可行性研究和前期充分论证准备。但更重要的原因在于,地方政府以往存在信用透支问题,导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复),所以,还需不断完善政策、金融、法律等外部环境。
权责分配不合理,政府承担风险过高。从项目遴癣收费方式确定、政府补贴程度以及项目收益率测算等方面看,PPP应用需要大量的专业人才和知识储备。而目前地方政府对PPP模式认识不到位,更多的是将其简单视为一种融资工具,在操作过程中经常做出脱离实际的承诺。而且,私人部门和政府部门的权责不完全匹配,并未形成风险共担和收益共享的合作机制。一是政府承担风险过大。相当多的PPP项目通过政府承诺保底等方式,提前锁定财政购买PPP服务的形式和价格,实际是由政府单方面承担风险,社会投资人近乎零风险,无法实现风险共担。二是政府和纳税人难以享受到项目收益。潜在的收益分配方案偏向社会投资人,利益共享机制尚未建立,最终由社会投资人独享利益。
“伪PPP”成最大隐忧,变相融资扩大地方债风险。当前,全国PPP项目建设规模庞大,但在未经财政部示范和国家发改委推介的PPP项目中,有相当多的部分并未达到财政部对PPP模式的要求,存在“伪PPP”现象。比如,有些项目吸收社会资本的方式是银行直接借贷或政府财政补贴,缺少“社会资本共同参与”的核心要素。有的基金或信托公司的投资则是“明股实贷”,要求政府在一定时期内(如3-5年)进行项目回购,其本质是BT(build-transfer)项目,先期由社会资本垫资,期满后投资方撤资,没有实现长期的风险共担,整个项目的运营和经营风险最终完全由政府承担。可见,当前急需通过制度建设予以“去伪存真”,以更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,推进供给侧结构性改革。
“伪PPP”项目的表现形式
立项目标偏离公共本质。PPP项目的首要特点是,以改善基础设施建设和公共服务供给为根本目的,在满足公共需求的前提下,依照使用者付费原则,由社会资本承担设计、建设、运营、维护等工作,兼顾私人资本的盈利性。当前在PPP项目推广的热潮中,地方政府以设立PPP项目作为直接目标,而忽略了PPP模式服务于有效改善公共服务的本质属性,成为“伪PPP”项目出现的内在动机。
一是公众利益受损。一些“伪PPP”项目引发了政府的投资冲动,缺乏相应的科学评估,如在垃圾处理、自来水和污水处理、道路交通等公共服务设施中,存在社会投资者乱收费和高收费现象,政府未能建立有效的约束机制,确保公共利益优先。二是监管力度不够。为了提升社会资本的积极性,各地争相出台相关政策,强调市场机制和回报,甚至以降低公共服务标准的方式,为私人资本参与PPP提供收益空间,客观上淡化了公共服务和监管职责,造成PPP模式下的“政府缺位”。
私人资本界限不明。在狭义定义中,PPP模式指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系,共同提供公共产品或服务;其根本目的在于借用私人部门的力量,发挥私人部门的管理与技术优势,帮助政府克服建设资金短缺的困难,提高公共项目的建设和运营效率。
目前,我国已将“私人部门”概念扩大为“社会资本”,在实际操作中,由于真正吸引到民营资本的项目签约率较低,国有企业和地方政府控制的金融公司成为参与PPP项目建设的重要力量。而且,财政部2014年11月公布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》明确规定,社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,不包括本级政府所属的融资平台公司,以及其它控股国有企业。由于没有针对异地及上下级融资平台进行限制,融资平台仍可通过异地中标PPP项目,或与其它中标PPP的社会资本进行下游合作,甚至代表地方政府与社会资本进行合作等方式,参与PPP项目。实质上,上述方式都是平台公司借助“伪PPP”进行了变相融资。
2015年5月发布的《国务院办公厅转发在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,在国有企业准入方面放松了要求,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与公共服务。国有企业作为社会资本,参与国内PPP项目,意味着基建相关债务只是从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上,地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”,最终私人部门被驱逐,本质上依然是地方政府和地方融资平台的合作,必将削减PPP模式降杠杆的政策效果。
合作与风险共担机制虚化。PPP模式应当遵循风险分配优化、风险收益对等的原则,地方政府出资责任的部分转移,必然伴随着相应权利的让渡,私人资本的收益权必然伴随着投资风险的承担。但在现实中,很多地方政府的PPP项目操作,并不符合上述原则,与传统BT融资模式的本质区别也根本不明显。
一是契约精神不足。合同不能有效约束地方政府的违约行为,从而挫伤了社会资本的参与热情,导致其持观望态度、签约率低,也影响了“去杠杆化”的政策效果。二是明股实债,扩大政府责任。为了提高社会资本的积极性,地方政府采取保本回购和“兜底”承诺,如西部省份的部分PPP基金,地方政府为介入的金融机构提供了隐形担保,不使其承担开发风险,并约定金融机构可以作为优先级投资人获得回报,名为利用PPP机制减轻财政压力,实际则是由政府“兜底”,并未将投资风险在私人投资者和政府之间进行合理分配,实际上也就不会有效实现“去杠杆”的政策目标。
加大对PPP项目的甄别力度
审慎控制PPP项目规模,甄别“伪PPP”项目。根据国际经验,即使是在PPP应用比较成熟的国家,采用PPP提供公共产品的比例,在公共财政支出中的总量也极为有限,占比仅为15%-25%。从长期看,地方政府投融资机制的完善,主要应该依靠不断健全税收制度,并以规范的债务工具解决跨期融资需求。在短期内,应不断完善财政承受能力论证,准确测算PPP项目的预算支出责任,实现对地方政府设立PPP项目内在动机的硬性约束,并合理分配不同行业之间的PPP项目,以防止过于集中于某一领域而导致系统性风险。
加大对PPP项目的甄别力度,避免让PPP模式沦为地方政府的融资工具。在立项上,应杜绝地方政府用“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本,而是以PPP项目名义立项。在财政补贴上,要将“伪PPP”项目剔除在中央和地方财政的补贴范围之外,以保障各类专项资金投放到位。
完善物有所值评价与监督机制。2015年12月,财政部制订《PPP物有所值评价指引(试行)》。作为判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的评价方法,物有所值评价能够有效辨识那些保底承诺、固定回报等包装出的“伪PPP”项目,未来应逐步完善评价方法和体系,强化其对于PPP项目的约束。一是重视实践项目的数据积累,为管理部门制订权重、贴现率,以及预期收益等具有主观性质的基准评估参数提供依据。二是发展可靠的计量模型,将地区差异与城镇化进程等因素纳入,计算贴近实际的PPP值和PSC值,将定性评价为主逐步转变为定量评价为主。三是培育第三方机构展开PPP项目评价,评价主体应通过项目平台公布相关参数,并接受社会监督。
细化合作与风险分担的具体形式。一是深化和推进PPP示范项目的工作,以推广运用规范PPP模式为重要抓手,形成可复制、可推广的实施范例,以及一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。二是妥善构建国有资本和民营资本的合作机制,进行明确的责任、收益界定,既有效激励企业尤其是民企的积极性,又充分发挥其创造性和生产效率,保证公共资金及国有企业的合法收益。三是保障履约行为。为了激发私人部门的积极性,探索通过上级财政扣款等机制,约束地方政府的违约行为,针对不同领域,政府可选择差别化合作方式。
比如,对于城市供水领域,在相应的PPP项目中,地方政府可采用财政补贴等方式进行管网建设,保障经营公司获得正常利润;对于道路交通等具有一定盈利能力的项目,地方政府可考虑禁止同业经营、保护排他性的方式,以保障市场盈利水平。
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