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慎防“伪PPP项目”遍地开花
发布时间:2016-06-23 10:27  来源:未知  作者:工业经济研究所

 地方政府债务高企,中央政府将PPP模式作为加快公共产品供给侧改革的重要机制,目前全国PPP项目的推介总规模超8.3万亿元。但当前国内两种“伪PPP项目”呈现加快出现态势,对我国化解地方债和推动公共产品供给侧改革形成挑战。

当前,我国地方性政府债务规模较大,据财政部门测算,到2015年末,地方政府债务余额限额16万亿元,债务率预计约为86%(注:地方政府债务率=地方政府债务余额÷地方综合财力×100%)。
进入2016年,“十三五”到来,基础设施建设和公共服务领域的资金融资缺口更加明显,推进新型城镇化建设,化解地方债风险,中国PPP项目迎来了新一轮开发热潮。财政部PPP中心的统计表明,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP推介项目,总投资约8.3万亿元。其中,国家发改委和财政部推介或示范的项目接近2800个,总金额约5万亿元。此外,各地还存在着大量未经财政部示范或国家发改委推介的项目,总规模超过了3万亿元。
一、PPP项目落地并不顺利?
PPP项目的推介规模大,但项目落地情况却不乐观。在签约方面,据民生证券调查,截至2015年底,PPP项目签约总金额约1.8万亿元。据此测算,全国PPP项目签约率仅两成左右。在开工方面,财政部PPP中心的数据显示,截至2月末,全国PPP实际开工项目351个,仅占总数的5%。
当前,PPP项目签约率和开工率呈现双低状态,部分原因是社会资本参与公共产品建设的经验相对不足,每个PPP项目都需经过大量可行性研究和前期充分论证准备。但更重要的原因在于,地方政府以往存在信用透支问题,导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复),所以,还需不断完善政策、金融、法律等外部环境。
此背景下,地方政府推动PPP项目的心态急切,总结当前“伪PPP”项目有两种典型形式。
第一种是混淆投资主体,政府融资平台变相借道进入PPP项目。在狭义定义中,PPP模式指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系,共同提供公共产品或服务;其根本目的在于借用私人部门的力量,发挥私人部门的管理与技术优势,帮助政府克服建设资金短缺的困难,提高公共项目的建设和运营效率。
目前,我国已将“私人部门”概念扩大为“社会资本”,在实际操作中,由于真正吸引到民营资本的项目签约率较低,国有企业和地方政府控制的金融公司成为参与PPP项目建设的重要力量。
从实践中看,中央出台的PPP规范中,没有针对异地及上下级融资平台进行限制,政府融资平台仍可通过异地中标PPP项目,或与其它中标PPP的社会资本进行下游合作,甚至代表地方政府与社会资本进行合作等方式,参与PPP项目。实质上,上述方式都是平台公司借助“伪PPP”进行了变相融资。
2015年5月发布的《国务院办公厅转发在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与公共服务。国有企业作为社会资本,参与国内PPP项目,意味着基建相关债务只是从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上,地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”,最终私人部门被驱逐,本质上依然是地方政府和地方融资平台的合作,必将削减PPP模式降杠杆的政策效果。
另一种,“明股实贷”,社会资本要挟下财政隐性成本过高。社会资本要求政府提供银行贷款担保或者直接财政补贴,如有的项目要求政府在一定时期内(如3到5年)进行项目回购,其本质是BT(build-transfer)项目,先期由社会资本垫资,没有实现长期的风险共担,期限届满后投资方撤资,整个项目的运营和经营风险终将由政府承担,私人资本并不是想以股权长期投资,没能实现通过私营企业提高公共产品供给效率的制度设计初衷。
应该看到,PPP的项目遴选、收费方式的确定、政府补贴的力度到项目收益率的确定等方面都需要大量的专业知识和专业人才。地方政府对于推广PPP缺乏足够的经验和知识,导致地方政府更多地将PPP模式当做融资工具,在操作工程中脱离实际的承诺。首先,政府风险过大。相当多PPP项目没有风险共担,通过政府保底承诺等方式,通过建成回购或约定政府购买PPP服务,实际由政府单方面承担风险,投资者近乎零风险;其次,政府和纳税人难以享受到收益,项目收益分配偏向投资人,未建立利益共享机制,最终由投资者独享利益。
二、“伪PPP”项目的危害在哪?
首先,立项目标偏离公共本质。PPP项目是以改善基础设施建设和公共服务供给为根本目的,在满足公共需求的前提下,依照使用者付费原则,由社会资本承担设计、建设、运营、维护等工作,兼顾私人资本的盈利性。当前,在推广PPP潮流中,地方政府以设立PPP项目作为直接目标,而忽略了PPP模式服务于有效改善公共服务的本质属性,成为“伪PPP”项目出现的内在动机。
一是公众利益受损。一些“伪PPP”项目引发了政府的投资冲动,缺乏相应的科学评估,如在垃圾处理、自来水和污水处理、道路交通等公共服务设施中,社会投资者存在乱收费和高收费的行为,政府未能建立有效约束机制,确保公共利益优先。
二是监管力度不及。为提升社会资本的积极性,各地政府争相出台政策渠道强调市场机制和回报,甚至以降低公共服务标准的方式为私人资本参与PPP提供收益空间,淡化自身的公共服务和监管职责,造成PPP模式下的“政府缺位”。如2014年兰州自来水污染事件,就给PPP模式的监管敲响了警钟。经调查,经营公司每年投入的预算很低,技术设备未得到及时更新改造,最终导致严重的污染事件。
其次,风险向政府倾斜,社会(纳税人)买单成本过高。PPP模式应当遵循风险分配优化、风险收益对等的原则,地方政府出资责任的部分转移必然伴随着相应权利的让渡,私人资本的收益权必然伴随着投资风险的承担。
但现实中很多地方政府的PPP项目操作,并不符合上述原则,也根本看不出与传统BT融资模式的本质区别。“明股实债”扩大政府责任。地方政府采取保本回购和兜底承诺,如西部省份的部分PPP基金,地方政府为介入的金融机构提供了隐形担保,不使其承担开发风险,并约定金融机构可作为优先级投资人获得回报,名为利用PPP机制减轻财政压力,实际由政府兜底,没有将投资风险在私人投资者和政府之间进行合理分配。
三、如何防范“伪PPP项目”?
因此,基于上述情况,中央政府应该慎防“伪PPP”项目的遍地开花。
首先,控制PPP项目规模,甄别“伪PPP”项目。
PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势,未必一定成功,如英国伦敦地铁PPP项目,由于存在政府监管不力、公私部门矛盾等问题,在2008年该项目失败,直接导致英国政府损失超过41亿英镑。1987-2012年,英国批准PPP项目730个,运营金额540亿英镑。投资者要求的投资回报率远高于债券利率,英国政府通常要比自建项目多支付3到4倍的价格。
当前,我国要不断完善财政承受能力论证,准确测算PPP项目的预算支出责任,实现对地方政府设立PPP项目内在动机的硬性约束。加大对PPP项目的甄别力度,避免让PPP模式沦为地方政府的融资工具。在立项上,应杜绝地方政府用“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本,而是以PPP项目名义立项。在财政补贴上,要将“伪PPP”项目剔除在中央和地方财政的补贴范围之外,以保障各类专项资金投放到位。
其次,强化PPP项目的操作规范和制度。
一是推进PPP示范项目的工作,以推广运用规范PPP模式为重要抓手,形成可复制、可推广的实施范例,以及一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。二是妥善构架国有资本和民营资本的合作机制,进行明确的责任、收益界定,既有效激励企业尤其是民企的积极性,又充分发挥其创造性和生产效率,保证公共资金及国有企业的合法收益。
三是探索和保障履约机制。为了激发私人部门的积极性,探索通过上级财政扣款等机制,约束地方政府的违约行为,针对不同领域,政府可选择差别化合作方式。比如,对于城市供水领域,在相应的PPP项目中,地方政府可采用财政补贴等方式进行管网建设,保障经营公司获得正常利润;对于道路交通等具有一定盈利能力的项目,地方政府可考虑禁止同业经营、保护排他性的方式,以保障市场盈利水平。
四是完善相关评价机制。财政部制订《PPP物有所值评价指引(试行)》,能够有效辨识那些保底承诺、固定回报等包装出的“伪PPP”项目,未来应逐步完善评价方法和体系,将PPP及预期收益等具有主观性质的基准评估参数,通过实践项目案例积累,将地区差异与城镇化进程等因素纳入,将定性评价为主逐步转变为定量评价为主,封堵“伪PPP项目”的生存土壤。
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