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警惕化工企业搬迁又是一次危害大转移
发布时间:2015-09-14 16:21  来源:环球网  作者:刘文婷 高宏

    天津港“8·12”爆炸事故造成了重大人员伤亡、经济损失和社会影响,再次将我国城市发展所面临的“化工围城”困境推上风口浪尖。据工信部领导透露,天津爆炸事故发生后,各省纷纷上报搬迁改造项目计划,全国约有一千多个化工企业需要搬迁改造。实际上,近年来我国部分化工园区由于基础设施老化、环境污染严重、安全隐患突出等诸多问题,面临被迫搬迁改造的局面。如何搬迁,怎样改造?如何避免危险和污染大迁移?未来新建化工园区要避免重蹈覆辙,值得深思。
    一、我国化工园区安全问题突出
    随着城市的发展,人口增多、城市规模扩大,改革开放后建设的以石化、化工等高危行业为主产业的化工园区,正在成为城市安全的危险源头。
    (一)化工厂与居民区混杂布局
    随着我国城市化进程的推进,城市不断向周边蔓延,不少八、九十年代原本处在城市边缘的工业区已逐渐被城市包围。目前,我国不少化工厂与居民区混杂在一起,被称为“化工炸弹”。南京金陵石化距最近居民区约200米;青岛丽东化工与最近居民区约600米;宁波镇海炼化,两万多人口的生活区就在二三百米外……据《中国化工、石化项目环境风险大排查》的结果显示,总投资约1万亿元的7555个化工、石化建设项目中,81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域,45%为重大风险源。
    (二)地下管线隐患犹如“地雷”
    化工园区的布局不仅仅指地面工业生产要素、生产活动以及生产组织的空间配置,还包括地下基础设施的建设。然而我国化工布局“重地上轻地下”已成顽疾。近些年,全国仅媒体报道的地下管线事件,平均每天就有5.6起,轻者造成停水、停气、断电以及通讯中断,重者引起危险气体泄露、燃气爆炸等伤亡事故。此外,80%的燃气管道被占压,管线超负荷运行,缺乏维护和监管,工业废弃管道没有进行有效的安全处置等问题突显,地下管线正成为潜伏在化工园区地下的“地雷”,存在严重的安全隐患。例如,早在2013年“11·22”青岛事故,就是一输油管道发生原油泄漏,管线漏油进入地下市政管网,并最终引起爆燃。
    二、我国化工园区陷入困境原因分析
    合理的化工园区布局应“以人为本”,以“功能性分工分区隔离”为建设原则,避免“生活生产混居”等有安全隐患的现象存在。然而,我国不少园区由于城市规划的疏漏、执政理念的偏颇等,使得不合理的化工布局形成了“通向危险的第一道门”。
    (一)重化工业布局混乱,折射“GDP”崇拜
    近10年来,重化工业已成为各地拉动经济增长的重要手段。地方政府出于财政收入考虑、政绩考核,愿意发展产值大、税收高的重化工业,特别是在广西、广东、江苏、辽宁等沿海省份尤为突出。如在东部沿海地区启动上马一个年产钢千万吨的项目,建成投产后将年新增工业产值520亿元。更为重要的是,将产生1.5至5倍的巨大拉动效应,带动与之相关的基础设施建设、上下游产业和生产性服务业等近200种相关产业的发展。因此,在“GDP”崇拜的影响下,有些地方政府明知道没有合适的土地去建设重化工业,但仍不顾对当地环境、居民安全造成的负面影响,执意上马项目。如在大连,仅石化工业园区就有双岛湾石化工业区、大孤山半岛石化区、松木岛化工园区、长兴岛精细化工区等。
    (二)规划内容随意改动,易受利益集团左右 
    城市规划作为未来一个时期指导化工园区健康发展的行动纲领,决定着园区的建设规模。然而,我国城市规划内容经常改动,表现出很大的随意性。如厦门PX(对二甲苯)化工项目所在的海沧区,早在1989年就规划为台商投资区的石化专区,并已经入驻了涤纶化纤、热电厂等重污染企业。但在《厦门市城市总体规划(2004-2020)》中,海沧南部又被定位为“城市次中心”,具有综合性分区配套服务中心职能。城市化的触角开始伸向原本不应住人的化工区,城市规划内容随意改变的现象亦出现于上海、南京、安庆等地。究其原因,这与规划跟随主政官员的赴任调离而变动、各利益相关集团的博弈不无关系。最终,规划内容易受市场力量左右,该让步时就让步,极具“弹性”,丧失了其所应有的权威性和严肃性。
    (三)制度执行力度不够,多个环节形同虚设
    在石化、冶金、煤矿等高危行业为主产业的工业区内,重大项目的规划、立项、审批、建设、验收、投产等每个环节,都应该有规范的程序并严格执行。而目前的问题:一是规划环评多为“马后炮”。对有潜在环境风险项目,规划环评能为园区安全和可持续发展把关,应该是先进行环评,再上项目。2011年饱受争议的大连福佳大化PX项目就是在投产之后才进行环评。二是后期投入不足。虽然国外新建的石化企业多是紧邻生活区,但由于其用于环保及后期治理的投资占到总投资的2/3,因此PX项目对环境的负效应降到了最低,对居民的影响也很小,而我国2012年宁波镇海PX项目,即使执行最严格的排放标准,环保投入也仅占投资总额的6.4%。三是监管力度不够。当前,我国化工项目是由海洋局、环保局等多个部门审批、立项和监管。九龙治水,其结果就是无人治水,无人负责。
    (四)法律法规保障缺失,官员问责“不给力”
    没有及时颁布相关的法律法规、规范标准,无法保证化工园区的科学规划。一是法律制定较为滞后。我国现行的《城乡规划法》是2007年修改完成,其中对建设项目选址规则涉及较少。而日本早在1959年就制定了《工厂布局法》,明确要求对于工厂的选址等要进行严格限制,必须首先保护环境和周边居民的安全。同时,日本对地下管线的管理也相当严格,如丙烯等化学气体,从管理到运输涉及到七项法律法规。二是缺少公众的知情权和参与权。化工园区的规划理念和功能布局,都与周围居民的安全和健康休戚相关。然而,公众却对园区的规划建设缺乏基本的话语权,即便是参与到其中,也是有名无实,多是接受下随机采访,或填写几张调查问卷,结果严重缺乏信度和效度。三是缺乏严格的追责机制。对一些重大的可能不符合环评或者国家安全要求的化工项目,在成为既定事实后,相关部门只是做出罚款的决定,对于责任的认定也比较模糊,导致这种“低成本违规”愈演愈烈,企业有恃无恐,政府公信力下降。
    三、未来新化工园区规划建设的对策建议
    建设好未来的新化工园区,必须坚持“规划先行”,进行合理的布局,才能避免重蹈老化工区搬迁改造的覆辙。
    (一)合理布局,告别“唯GDP”论
    当前,《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》已经颁布,其核心是淡化GDP主义,向绿色GDP转变。在这一新的指挥棒下,工业经济的发展将更加考虑环境的容忍度和人民生命财产的安全。第一,从国家层面,加强宏观引导,优化化工园区布局。特别是用“全国一盘棋”的意识强化沿海重化工业布局的全域思维,增强当前沿海各省市重化工业发展的协调性和合理性。避免出现各地盲目跟风、跑马圈地、分布过多过散、无序发展等现象。第二,从区域层面,合理选择园区的主导产业、塑造特色工业园区。各地区可结合自身的区位优势、资源优势、产业优势和科技优势,找准突破口,合理发展知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大的新兴产业。
    (二)科学规划,保持延续发展
    一是实现园区科学选址。严格执行国家安全防护距离的标准,危险化学品运输路线尽量避开人口密集区和水源保护区等敏感区域,减少安全环保隐患;园区选址应与城市未来发展空间相结合,避免出现本来建在偏远地段的化工园区,几年后又被城市扩容进去的现象等。二是以园区化的思路进行高危企业布局。可借鉴日本重化工业主要集中在以大阪、神户为中心的关西地区和以东京为中心的东部地区的发展模式,我国的高危企业也要走园区化、集聚式发展之路,园区内企业共享污水治理等环保配套设施和其他公共设施,园区对入园企业及时进行监督和管控。三是保持园区规划的延续性。近年来,城市发展出现一系列“大拆大建”事件,说明城市发展思路在调整,而园区规划中涉及的位置、功能和区域范围等内容,极易因城市发展战略和城市定位的改变而变化,坚持园区规划的严肃性和一贯性显得尤为困难。
    (三)严格执行,加强监督力度
    首先,严格执行环评制度。地方政府在招商引资时要对环境污染较为严重、安全隐患突出的项目严格把关,做好环境影响和风险评估,并将信息及时社会公布,加强政府决策的透明度。其次,加大环保、安全等后期投入。化工园区的防控宁“过”勿“缺”,如韩国企业制定了高于政府规定6倍的安全管理标准,对有害气体采取强化10倍的处理方式等。再次,建立多部门协调机制。严格项目审批、设计审核、安全审查及竣工验收等关键环节,加强各部门间检查监督机制,堵塞化工园区安全管理中可能存在的漏洞。 
    (四)加强立法,明确政府权责
    化工园区的安全规划,需要法律法规的强力约束和推动。一是及时颁布相关的法规。可借鉴日本的经验,通过立法规范工厂选址等。二是明确公众的知情权和参与权。完善涉及公众利益的大型石化项目的决策程序、听证制度和仲裁制度,并严格监督执行。三是建立健全严格的追责机制。明确规定行政机关及项目建设相关人员的责任划分、责任追究种类、责任追究处理等。只有这样,才能杜绝悲剧的一再重演。
 

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