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中国再次掀起公私合营高潮
发布时间:2015-03-31 10:36  来源:新浪财经专栏  作者:赫荣亮

     目前,我国经济进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的“三期叠加”的新常态。2014年,中国GDP增速放缓至7.4%,当前,产业结构调整刻不容缓,京津冀地区乃至全国产业结构转型压力大。

    此外,经济危机后释放的一揽子刺激经济政策还处于消化期,如钢铁行业,2014年中国粗钢表观消费量是30年来首次下降,同比下跌3.4%,但中国钢铁产能规模庞大,公布的2013年数据9.76亿吨,但真实情况尚待进一步明确,有可能会高出1到2亿吨。
    所以,中国经济出现了新常态,从而催生了公私合营的高潮。
    首先,PPP模式是新常态下的保增长需要。政府释放的红利大蛋糕,如交通、社会安防的市场开始开放。中央政府一直在推这些领域的市场开放,“非公经济36条”等政策,没有打破“玻璃门”“弹簧门”,民营企业的二等公民地位未变,现在PPP的出现,民营企业有了介入机会。
    其次,PPP模式是新常态下的促转型需要。一提到中国经济问题,必然有国有企业垄断运营、铁公基投资效率问题等等,但如何突破这些瓶颈呢,用网络热词,打破既得利益集团,政府也迷茫。PPP也提供了另一思路,在最小阻力下,实现经济增长结构的转型。
    再次,新常态下的化解地方债需要。关于我国地方债的规模有多大,一直有争议,也成为地方债最大悬念。根据财政部按近年来政府实际代偿比例折算的结果,地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元。但国际金融机构对此并不认同,据渣打银行估算,同期,地方政府性债务规模可能达到21.9-24.4万亿元,占GDP的40%左右,是财政部估算值的两倍。
    PPP的主要政策及导向
    首先,看中央政策。2013年9月份,财政部长楼继伟提出用PPP模式引民资投基建,这打破传统的以政府单一投资的模式,打开民资介入到公共领域的大门。总结中央政府出台的五个文件,从指导意见、操作指南再到30个PPP示范项目清单。进入2015年,1月19日财政部发布了PPP合同管理工作的通知,是订立合同的操作说明,为加快推广并顺利实施PPP模式打下基矗
    再次,看政策导向。一是财政部长楼继伟提出,2015年推广PPP模式要有新突破,重点“要抓存量”。在各地的PPP项目里,中央层面更倾向引导民资能够解决地方债,当前,现在中央政府强调,分清政府和企业各应分担的风险和责任,建立公平解决未履约纠纷的机制。
二是财政部提出,尽快形成PPP可复制、可推广范例,强调“化解风险、抓出样本”,推进PPP项目示范。2014年12月,国务院发布62号文“关于清理规范税收等优惠政策的通知”,全面清理规范税收优惠政策,这要求地方政府执行优惠政策,要师出有名,成为中央认可的示范地区和项目,获得优先于其他地区对PPP项目进行补贴的政策。
    政府需要注意哪些问题?
    首先,加快跟进中央政策,细化研究。进入2015年,中央政府出台《PPP项目合同指南(试行)》阐述了PPP项目合同的主要内容和核心条款,具体分析了合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。从而提高PPP项目合同的科学性、规范性和操作性,充分识别、合理防控项目风险。目前,地方政府需要再细化,提高政策的可执行性。
    其次,给予高级别的政策保障。PPP项目涉及发改、住建、水利等多部门,需要协同,所以建立省领导牵头的工作机制,以省政府的层面出发,将有利于PPP统一管理。  
    再次,注意防范成本风险。举例城市地铁、高速公路建设两个方面,分别从经营不确定性、融资成本高出发,分析PPP项目的价值容易被低谷的可能。
    一是经营不确定性,易导致PPP项目被低估。比如合作建设城市地铁,政府出土地,分担部分工程基建;私营部门出资金进行基础建设和后期运营。在当前的投入模式下,要想让私营部门进行投入,必然以PPP项目的现值估算,基建投资现值容易估算,而后期运营的成本和收入是个很大变数。而吸引私营部门加入,在估算时候会大打折扣,我们知道,城市开发的最有价值资源是土地,以现值的土地作价,就是放弃了将大幅升值的土地收益,这本质上也是低估了政府提供的土地资源。此外,再加上运营调价和财政补贴等因素,比如近期地铁涨价,其匡算运营收支项目,并没有充分考虑地铁附属商业地产的增值和经营收入。
    二是融资成本过高,推高了PPP项目的总成本。PPP项目,企业拿到特许经营权,大笔从银行贷款,由于企业以相当低的自有资金撬动项目开发,导致包括利息在内的全部成本来核算公共产品成本,造成公共产品成本过高,再通过价格机制传导到后期消费者身上。由此,形成了PPP项目的账面上微利经营,本质上企业获利丰厚。比如我国的高速公路暴利现象。
    总之,地方政府在PPP模式上,需要一定的谨慎,以前地方债中央托底,现在是自发自还,等于是无人看守的铁道路口,要“一停、二看、三通过”,不妨多学习其他地区的经验,甚至等一等,至少你认为自己的政策把握已经很充足。
    企业需要注意哪些问题?
    首先,你的合作对象很重要,每届政府的施政风格不同,决定了企业的投资策略不同。当然,目前,各地都是PPP应用的探索阶段,这时候拿出来的项目,整体质量会较好,企业既要谨慎,又要“稳、准、狠”,看准时机,关键时候敢拍板。后期,随着泥沙俱下,企业越要注意,项目的价值有多大,而且随着制度逐步完善,后期操作的盈利空间就小了。
    其次,注意投向问题。财政部提出,运用PPP模式为城镇化建设融资,主要有三块,基础设施、公用事业、公共服务,企业要思考,自己适合做什么。而且,政府提出的哪些是过剩的或者即将过剩的,哪些产业具有创新驱动特征,要有一定的预判能力。
    最后,投资风险问题。PPP模式隐藏了供给的真实成本,企业要警惕地方政府扩张的二次冲动。,警惕地方政府通过PPP模式,表外业务,将中央政府已经压下去的基建项目改头换面,包装后重新上马,最终项目达产后发现,出现了全面过剩的情况。总之,洪水来了,每个人都是小虾米,要先回洞才是上策,而不是在洪水中挣扎生存。
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