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丰台园区政策效应评估
发布时间:2013-01-14 09:09  来源:赛迪智库  作者:工业科技研究所

     中关村科技园区丰台园2007年开始实施对入园企业的奖励政策,政策文件包括:《关于扶持规模优势企业发展的暂行办法》、《关于促进企业自主创新工作的暂行办法》、《关于促进文化建设的暂行办法》、《关于对优秀科技人才奖励的暂行办法》、《关于支持丰台科技园孵化器发展的奖励办法》、《关于支持丰台科技园孵化器发展的奖励办法》,这些政策对园区发展起到很大促进作用,但随着外部经济环境和政策环境的改变,企业的发展方向和对政策的需求也不断变化,现行政策体系渐渐不能体现园区发展的战略导向。所以,对现行政策梳理分析,在合理评估其落实效果的基础上提出调整建议已势在必行。

    一、政策实施情况分析
    根据企业享受到的各项政策奖励和资金支持,本课题中政策体系分为六大类,包括财政贡献类、科技创新类、投融资类、科技人才类、文化建设类和孵化器类。下面通过统计各类政策的奖励对象和奖励金额,对政策的实施情况进行分析。
   (一)政策实施总体情况
    总体上看,园区四年来的政策奖励金额与园区经济呈同步发展趋势。
    1、获奖企业数量上,除了财政贡献类政策,其他各类政策获奖企业的数量基本呈逐年增长趋势。
    2、奖励金额上,奖励金额随着留区财政的增加而增长。几年来,园区的政策奖励导向由单一的经济贡献逐渐转向科技创新、投融资及科技人才等多方面。
   (二)财政贡献类政策
    财政贡献类政策奖励包括财政突出贡献奖、投资创业突出贡献奖、十佳与优秀企业奖、经济发展突出贡献奖、经济发展贡献奖、新入园企业奖等。2009年园区调整政策,获奖标准提高,于是2009年以后获奖企业数量低于2008年的数量。政策实施的主要特点包括:
    1、获奖企业以留区财税100万元及以上企业为主。
    2、留区财政500万元及以上的获奖企业数量相对较少,但因其对园区财政贡献较大,因此得到了相对较大的奖励力度。如2010年获奖企业40家,获奖金额达到3306万元,占当年财政贡献类奖金总额的86.2%.
    3、2007-2010年获得经济突出贡献奖的企业共有132家次,集中在55家企业中,说明获奖企业的集中度较高。
    4、在55家留区财税500万元及以上企业中,有12家企业连续四年获得该项奖励,4家企业三年获得奖励,11家企业有两年获得奖励,28家企业有一年获得奖励。说明这些企业发展较为稳定。
    综上,财政贡献类政策的获奖企业集中度很高,这些企业是园区经济发展的主力,也是园区政策奖励的主要对象。
   (三)科技创新类政策
    2007-2010年园区政府对企业进行科技创新活动的支持力度不断加大,奖励的企业数量逐年增加,奖励项目逐渐增多。说明政策支持的范围从相对集中的创新活动逐渐向更重视产业化的多元科技创新活动扩大。
   (四)投融资类、科技人才类、文化建设类及孵化器类政策
    四类政策的实施特点包括:
    1、投融资类、人才类及文化建设类政策的奖励对象呈增长趋势,体现了政策的激励效果。
    2、瞪羚贴息政策是园区当前投融资类政策的主体,较为单一。
    3、人才类政策给予优秀企业家的奖励金额大于对优秀科技人才的奖励。
    二、政策实施效应评价
    鉴于财政贡献类政策奖励的企业数量多且奖金量大,所以本报告从政策文件内容和政策落实情况两个层次对政策进行评价。
   (一)“财政贡献类”政策文件分析
    政策文件是政策实施的依据,要素包括使用的工具、目的和对象,于是,本报告首先从“财政贡献类”政策文件的内容,分析该项政策现存的问题。
    1、政策文件要素
    工具——“财政贡献类政策”是用现金奖励工具;
    对象——对园区的高新技术、现代服务业和文化创意类等企业,并且属于高增长企业或者是对地方财力做出突出贡献的企业给予支持;
    目的——以加快丰台科技园区的经济发展为目的而制定。
    2、政策文件存在的问题
    一是没有体现产业导向性。政策奖励仅是针对规模企业和高增长企业,是对已经做出成绩的企业的奖励,而未体现对具有发展潜力企业或重点产业的支持和鼓励作用,没有突出园区产业发展的战略导向。
    二是没有考虑政府投资的效率。政策针对企业的规模和增长速度给予不同金额的现金奖励,这种方式未能体现出奖金的使用效率。
    三是忽视了企业对于奖励政策的多样性需求。随着园区产业的快速发展,企业对政府的支持的多样性需求也日益增长,如解决人才、银行借贷、开拓市场等问题等,这些不是只依靠给企业发放现金奖励就能够解决了的问题。
    四是两个政策文件已经不适应北京市的政策环境。北京市财政局京财预(2011)2820号文件严禁出台与税收挂钩的支持经济发展的优惠政策。丰台科技园区现行的财政贡献类政策在对企业实施奖励方面与上述规定不符。
    (二)丰台科技园“财政贡献类”政策效应评价
    报告分别从园区层面、行业层面和企业层面评价“财政贡献类政策”的落实效应。
    1、园区层面
    从园区层面来看,政策的实施效应主要体现为:一是园区经济发展进入平稳增长阶段,奖励类政策作用减小;二是奖励投入对园区财政的增长贡献无显著作用。
    2、行业层面
    从行业层面来看,政策的实施效应主要体现为:一是获得财政突出贡献奖的行业类别逐年增加;二是政策实施以企业的留区财税为标准,忽略了行业属性,导致政策缺乏行业导向性。除电子信息产业企业获奖比重呈逐年增加趋势外,其他行业的获奖数量和比重无明显变化趋势,特别是对于战略性新兴产业,获奖企业的数量占比由2007年的50%降至2010年的45%,没有体现对园区重点发展的战略性新兴产业的鼓励。
    3、企业层面
    通过针对12家获奖企业进行问卷和走访调研,发现企业充分肯定了政策的积极作用。12家企业中对该项政策的支持率达到100%,认为奖金对企业发展具有一定作用的比例为80%,认为该项政策奖励对企业的名誉作用较大的比例为20%。
    在调研中,企业也反映了一些问题,主要包括:一是奖金使用不便是国有获奖企业的突出问题;二是奖励形式单一是民营获奖企业的突出问题;三是奖金投放不集中是股份制获奖企业的突出问题;四是存在缺乏行业导向、金额相对较少、临界企业等共性问题。
    三、相关政策比较借鉴
    通过对国内外与技术创新相关的财税政策的梳理和比较,对丰台科技园区政策的调整给予很大启示。
   (一)国外相关鼓励政策的方式
    通过梳理分析国外政策发现,国外鼓励企业加大研发投入最常用税前扣除或税收抵免政策、加速折旧政策等,而很少有“税收返还”政策,大多采用补贴政策。
   (二)我国省市地方政府鼓励政策的方式
    以上海、武汉、苏州和长春为例,在鼓励企业和促进产业方面主要包括以下做法:
    1、上海浦东新区通过补贴和贴息方式促进高新技术产业发展。
    2、武汉东湖新技术开发区通过资金支持促进“领军企业”快速发展。
    3、武汉东湖国家自主创新示范区设立专项资金促进企业发展。
    4、苏州工业园区培育“领军成长型”企业。(具体的做法)
    5、长春市政府通过留区财政返还和现金奖励方式扶持企业成长。
    四、政策建议
    根据北京市财政局有关规定和丰台园区的实际发展现状,需要对现行奖励政策的发放原则和发放方式做必要的改革。一方面,要从目前以规模和效益为评价标准的奖励方式逐步转向鼓励和支持战略性新兴产业的发展上面来;另一方面,也要考虑现行利税大户的持续发展,以保持园区内各产业间的平衡发展。据此发展思路,提出改进丰台科技园区扶持企业发展工作的政策建议:
    一是设立规模企业发展基金,帮助规模企业进一步做强做大。
    二是设立高增长企业发展基金,帮助高增长企业尽快做强做大。
    三是设立中小企业技术创新帮扶基金,扶持中小企业快速成长。
    四是积极借鉴、努力推动落实国外行之有效的经验和做法。
 
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